新華社北京12月7日電題：地方發(fā)行費(fèi)10年漲7倍多,，公益金一半在“睡大覺”?——追問1.7萬億元彩票資金去向

新華社“新華視點(diǎn)”記者杜放,、魏董華

近日,，審計(jì)署針對(duì)彩票資金展開大范圍審計(jì),。官方數(shù)據(jù)顯示,，我國啟動(dòng)彩票事業(yè)20多年來,，發(fā)行規(guī)模已累計(jì)達(dá)1.7萬億元,。作為動(dòng)員社會(huì)力量參與福利事業(yè),、體育事業(yè)發(fā)展籌集的“公益錢”，有明確用途規(guī)定——通常彩票銷售額的15%用作發(fā)行費(fèi),，35%用作公益金,，50%留作獎(jiǎng)金池。

彩票資金是以抽簽有獎(jiǎng)方式籌集的社會(huì)公益金，理應(yīng)“取之于民,、用之于民”,。而“新華視點(diǎn)”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)彩票的發(fā)行費(fèi)和公益金,，各地在使用中存在巨大差異,，標(biāo)準(zhǔn)、去向均模糊不清,。一方面,，發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年居高不下;另一方面，有大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”,，還有部分公益資金被用于蓋大樓,、買游艇、補(bǔ)虧空,。

彩票“發(fā)行費(fèi)”：10年上漲逾7倍,，操作空間不小

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年3月14日,，中國福利彩票自1987年創(chuàng)立以來累計(jì)銷量達(dá)1萬多億元,。記者從國家體育總局體育彩票管理中心了解到，截至今年4月,，我國體育彩票發(fā)行20周年,，累計(jì)發(fā)行規(guī)模已達(dá)7000多億元。按去年超過3000億元的銷售量,，相當(dāng)于每名中國人一年平均要花200多元購買彩票,。

據(jù)介紹，彩票發(fā)行費(fèi)應(yīng)用于投注站返點(diǎn),、耗材采購及宣傳營銷,、人員費(fèi)用等。對(duì)具體如何使用,，各地彩票管理機(jī)構(gòu)有一定自主權(quán),。“隨著基礎(chǔ)設(shè)備購買基本完成，以及網(wǎng)絡(luò)電子化彩票普及,，近年來,，彩票發(fā)行的后續(xù)投入實(shí)際在相對(duì)降低。”長期研究彩票資金的上海師范大學(xué)金融學(xué)院副教授李剛介紹,。

然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，隨著彩票銷量迅速增加,，按規(guī)定應(yīng)占彩票資金15%的發(fā)行費(fèi)也隨之大幅增長。不僅“標(biāo)準(zhǔn)隨規(guī)模降低”的政策要求難以落實(shí)，使用中還存在“操作空間”：

——標(biāo)準(zhǔn)常年不降,，催生高價(jià)發(fā)行,。我國彩票管理?xiàng)l例等一系列規(guī)范明確提出：隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大和品種增加，可降低彩票發(fā)行費(fèi)比例,。但業(yè)內(nèi)人士表示,，由于這一要求沒有強(qiáng)制性，多數(shù)彩票品種的發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十余年沒有調(diào)整,，成了“粗線條”約束,。

浙江省福利彩票發(fā)行管理中心宣傳部負(fù)責(zé)人陶怡心介紹，10年前,，當(dāng)?shù)馗＠势变N量五六億元,，現(xiàn)在已達(dá)100多億元。記者按不同彩票的發(fā)行費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得出,，僅2013年,，該省的福利彩票發(fā)行費(fèi)就達(dá)近18億元。財(cái)政部數(shù)據(jù)進(jìn)一步顯示,，2013年全國銷售彩票3093億元,，而在2004年還不到400億元。據(jù)專家測算,，2002年后,，主要彩票品種發(fā)行費(fèi)率基本保持在13%至15%左右，10年來發(fā)行費(fèi)上升了逾7倍,。

——采購尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā),。一家上市印刷企業(yè)的負(fù)責(zé)人透露，目前每張彩票的背后均印有廣告,、玩法等圖文,，需要外包企業(yè)印刷。“多數(shù)省份均由一兩家公司長期承印,，通過何種渠道獲得業(yè)務(wù)不得而知,。”鮮為人知的是，薄薄一張張彩票的印刷,、供紙業(yè)務(wù)也“利潤驚人”,。

以彩票印刷類上市公司鴻博股份(002229)為例，2013年其主營業(yè)務(wù)收入約7.11億元,，其中印刷業(yè)務(wù)的毛利率高達(dá)34%,。審計(jì)機(jī)關(guān)還曾查明，國家體彩中心原副主任張偉華,、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間,，人為增加環(huán)節(jié),，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購，致使國家彩票發(fā)行費(fèi)流失2341萬元,。

——亂花錢,，甚至“有錢花不掉”。被控貪污4744萬元的青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先在任時(shí),，曾斥2000萬元公款,，購買當(dāng)時(shí)國內(nèi)最頂級(jí)的豪華游艇。記者獲得的廣東省政府采購中心招標(biāo)文件顯示,，2013年11月起,，廣東省一家彩票管理中心采購啤酒期間，還公告降低招標(biāo)要求,，廣州南沙區(qū)某食品店的一次中標(biāo)金額就達(dá)98.895萬元,。

蓋政府大樓補(bǔ)辦公虧空 一半彩票公益金“睡大覺”

“彩票的本質(zhì)是通過政府特殊事業(yè)向社會(huì)募集公益基金，最終目的不是經(jīng)營牟利,，更不是賭博娛樂,，而是通過人們買彩票補(bǔ)充公益開支的不足。”中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說,。福彩,、體彩兩大類彩票成立20多年來，我國已籌集公益金3100多億元和2000多億元,。這些應(yīng)“取之于民,、用之于民”的公益金去哪兒了?

記者了解到，按照規(guī)定,，彩票中心按35%等比例上繳公益金后,，怎么花就是政府主管機(jī)構(gòu)的事。以福利彩票為例,，公益金有一半上繳中央財(cái)政,，一半留在地方。上繳中央部分按60%,、30%,、5%、5%的比例,，分配至社?；稹ｍ?xiàng)公益金,、民政部和國家體育總局;留在地方的,，也規(guī)定須用于“扶老、助殘,、救孤,、濟(jì)困,、賑災(zāi)”5類公益事業(yè)。

然而,，在現(xiàn)實(shí)中，一些地方公益金卻使用效率低下,，或在“睡大覺”或淪為“小金庫”：

——“趴在賬上睡大覺”,。截至2012年末，山東省體育部門有4.25億元體彩公益金未使用,，其中4個(gè)市,、34個(gè)縣未使用體彩公益金占當(dāng)年撥入金額一半以上;截至2010年2月，上海市福利彩票公益金累計(jì)結(jié)余6418萬元,，占籌集公益資金總額過八成,。

業(yè)內(nèi)人士表示，在留存地方的公益金中,，一半“趴在賬上睡大覺”是普遍現(xiàn)象,。江蘇某地級(jí)市財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示，盡管當(dāng)?shù)孛鞔_彩票資金可用于補(bǔ)充社?；?，但實(shí)際“從來沒見過這筆錢真正用”。“究其原因,，怎么分這筆錢成了部門的權(quán)力,，甚至能不花就不花。”

浙江省福利彩票發(fā)行管理中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，留存資金往往是要“攢著做大項(xiàng)目”,。一些彩票基層工作人員坦言，其中不乏政績觀念作祟,。比如,，優(yōu)先安排本部門專項(xiàng)資金，或?yàn)?ldquo;以備不時(shí)之需”而沉淀,。

——蓋大樓建出租房,。即便是打著公益“旗號(hào)”，資金也屢屢被挪用,。上海市審計(jì)局報(bào)告顯示,，2009年該市用于體育場館改造公益金共1643萬元，但有543萬元實(shí)際用在場館辦公房改造及出租房屋修繕,、辦公設(shè)備購置,，超規(guī)定范圍的支出占總支出近三成。

事實(shí)上,，本應(yīng)用于公益事業(yè)的彩票公益金,，被民政,、體育等主管部門拿來建樓、買車的現(xiàn)象十分普遍,。根據(jù)湖北省審計(jì)廳公告,，鄂州市民政局曾挪用38.8萬元公益金用于辦公樓建設(shè);還有13個(gè)市州、28個(gè)縣體育局?jǐn)D占挪用公益金約178萬元,。

——用作辦公經(jīng)費(fèi),。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君表示，彩票公益金按規(guī)定不得用于平衡財(cái)政一般預(yù)算,，但目前彩票管理制度設(shè)計(jì)上有明顯的部門色彩,，變成“哪個(gè)部門賣彩票，哪個(gè)部門獲利益”,。部門經(jīng)費(fèi)不足,，就用公益金補(bǔ)充。例如,，湖北松滋市民政局曾挪用13萬元彩票公益金用于機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi),，荊門市民政局則挪用39.8萬元支付工資。

加快改革避免公益金成“小金庫”

事實(shí)上,，早在2001年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》中,，就指出存在彩票發(fā)行費(fèi)用比例過高，彩票公益金的使用范圍過于狹窄等問題,。同時(shí)明確“降低發(fā)行費(fèi)用,，增加彩票公益金”的改革方向。

記者采訪了解到,，“經(jīng)手環(huán)節(jié)多”“覬覦部門多”“個(gè)人權(quán)力大”,，均是基層反映強(qiáng)烈的彩票資金管理突出問題，各級(jí)公益金收入屢屢遠(yuǎn)大于當(dāng)年支出,。專家認(rèn)為,，這一低效率現(xiàn)狀實(shí)際違背了設(shè)立彩票事業(yè)的初衷。

近年來,，國家體彩中心及陜西,、青島等地彩票中心的多位負(fù)責(zé)人先后落馬。“在公共資金的投入使用中,，要減少審批環(huán)節(jié),，加快資金利用效率。”北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏說,。一些專家建議,，可將公益金過渡為博彩稅，財(cái)政統(tǒng)籌專用避免截留,。

施正文建議,，還要加快機(jī)構(gòu)市場化,、管辦分離改革，使彩票事業(yè)與行政部門脫鉤,。據(jù)了解,，在彩票的發(fā)行管理中，“一把手亦官亦商,，掌控?cái)?shù)億資金”是導(dǎo)致資金管理失靈的重要原因,。隨著銷量快速提升，彩票管理機(jī)構(gòu)既是事業(yè)單位,、又是經(jīng)營機(jī)構(gòu)的矛盾正在凸顯。

專家建議,，改革中可專門針對(duì)彩票事業(yè)立法,，并成立脫離部門的監(jiān)管委員會(huì)依法監(jiān)督;資金的分配上也要納入國家財(cái)政預(yù)算，保證專項(xiàng)足額使用,，避免形成部門結(jié)余,。國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌認(rèn)為，彩票資金需要提高績效,。“如果監(jiān)督制度太寬泛或存在缺陷,，就會(huì)出現(xiàn)挪用資金等問題，甚至使這一公益行業(yè)淪為腐敗的高發(fā)區(qū),。”(完)