近日,，審計署針對彩票資金展開大范圍審計,。官方數(shù)據(jù)顯示，我國啟動彩票事業(yè)20多年來,，發(fā)行規(guī)模已累計達1.7萬億元,。作為動員社會力量參與福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集的 “公益錢”,，有明確用途規(guī)定——通常彩票銷售額的15%用作發(fā)行費,，35%用作公益金，50%留作獎金池,。

彩票資金是以抽簽有獎方式籌集的社會公益金,，理應(yīng)“取之于民、用之于民”,。而“新華視點”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，對彩票的發(fā)行費和公益金，各地在使用中存在巨大差異,，標(biāo)準(zhǔn),、去向均模糊不清。一方面,，發(fā)行費標(biāo)準(zhǔn)多年居高不下;另一方面,，有大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”，還有部分公益資金被用于蓋大樓,、買游艇,、補虧空。

彩票“發(fā)行費”：

10年上漲逾7倍,，操作空間不小

民政部數(shù)據(jù)顯示,，截至2014年3月14日，中國福利彩票自1987年創(chuàng)立以來累計銷量達1萬多億元,。記者從國家體育總局體育彩票管理中心了解到,，截至今年4月，我國體育彩票發(fā)行20周年,，累計發(fā)行規(guī)模已達7000多億元,。按去年超過3000億元的銷售量，相當(dāng)于每名中國人一年平均要花200多元購買彩票,。

據(jù)介紹,，彩票發(fā)行費應(yīng)用于投注站返點,、耗材采購及宣傳營銷、人員費用等,。對具體如何使用,，各地彩票管理機構(gòu)有一定自主權(quán)。“隨著基礎(chǔ)設(shè)備購買基本完成,，以及網(wǎng)絡(luò)電子化彩票普及,，近年來，彩票發(fā)行的后續(xù)投入實際在相對降低,。”長期研究彩票資金的上海師范大學(xué)金融學(xué)院副教授李剛介紹,。然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，隨著彩票銷量迅速增加，按規(guī)定應(yīng)占彩票資金15%的發(fā)行費也隨之大幅增長,。不僅“標(biāo)準(zhǔn)隨規(guī)模降低”的政策要求難以落實,，使用中還存在“操作空間”：

——標(biāo)準(zhǔn)常年不降，催生高價發(fā)行,。我國彩票管理條例等一系列規(guī)范明確提出：隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴大和品種增加,，可降低彩票發(fā)行費比例。但業(yè)內(nèi)人士表示,，由于這一要求沒有強制性,，多數(shù)彩票品種的發(fā)行費標(biāo)準(zhǔn)十余年沒有調(diào)整，成了“粗線條”約束,。

浙江省福利彩票發(fā)行管理中心宣傳部負(fù)責(zé)人陶怡心介紹,，10年前，當(dāng)?shù)馗＠势变N量五六億元,，現(xiàn)在已達100多億元,。記者按不同彩票的發(fā)行費率標(biāo)準(zhǔn)計算得出，僅2013年,，該省的福利彩票發(fā)行費就達近18億元,。財政部數(shù)據(jù)進一步顯示，2013年全國銷售彩票3093億元,，而在2004年還不到400億元,。據(jù)專家測算，2002年后,，主要彩票品種發(fā)行費率基本保持在13%至15%左右,，10年來發(fā)行費上升了逾7倍。

——采購尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā),。一家上市印刷企業(yè)的負(fù)責(zé)人透露,，目前每張彩票的背后均印有廣告,、玩法等圖文，需要外包企業(yè)印刷,。“多數(shù)省份均由一兩家公司長期承印,，通過何種渠道獲得業(yè)務(wù)不得而知。”鮮為人知的是,，薄薄一張張彩票的印刷,、供紙業(yè)務(wù)也“利潤驚人”。

以彩票印刷類上市公司鴻博股份為例,，2013年其主營業(yè)務(wù)收入約7.11億元,，其中印刷業(yè)務(wù)的毛利率高達34%。審計機關(guān)還曾查明,，國家體彩中心原副主任張偉華,、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間，人為增加環(huán)節(jié),，轉(zhuǎn)手高價采購,，致使國家彩票發(fā)行費流失2341萬元。

——亂花錢,，甚至“有錢花不掉”,。被控貪污4744萬元的青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先在任時，曾斥2000萬元公款,，購買當(dāng)時國內(nèi)最頂級的豪華游艇,。記者獲得的廣東省政府采購中心招標(biāo)文件顯示，2013年11月起,，廣東省一家彩票管理中心采購啤酒期間,，還公告降低招標(biāo)要求，廣州南沙區(qū)某食品店的一次中標(biāo)金額就達98.895萬元,。

蓋政府大樓補辦公虧空

一半彩票公益金在“睡大覺”

“彩票的本質(zhì)是通過政府特殊事業(yè)向社會募集公益基金,，最終目的不是經(jīng)營牟利，更不是賭博娛樂,，而是通過人們買彩票補充公益開支的不足,。”中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文說。福彩,、體彩兩大類彩票成立20多年來,，我國已籌集公益金3100多億元和2000多億元。這些應(yīng)“取之于民,、用之于民”的公益金去哪兒了?

記者了解到,，按照規(guī)定，彩票中心按35%等比例上繳公益金后，怎么花就是政府主管機構(gòu)的事,。以福利彩票為例,，公益金有一半上繳中央財政，一半留在地方,。上繳中央部分按60%,、30%、5%,、5%的比例,，分配至社保基金,、專項公益金,、民政部和國家體育總局;留在地方的，也規(guī)定須用于“扶老,、助殘,、救孤、濟困,、賑災(zāi)”5類公益事業(yè),。然而，在現(xiàn)實中,，一些地方公益金卻使用效率低下，或在“睡大覺”或淪為“小金庫”：

——“趴在賬上睡大覺”,。截至2012年末,，山東省體育部門有4.25億元體彩公益金未使用，其中4個市,、34個縣未使用體彩公益金占當(dāng)年撥入金額一半以上;截至2010年2月,，上海市福利彩票公益金累計結(jié)余6418萬元，占籌集公益資金總額過八成,。業(yè)內(nèi)人士表示,，在留存地方的公益金中，一半“趴在賬上睡大覺”是普遍現(xiàn)象,。江蘇某地級市財政部門負(fù)責(zé)人表示,，盡管當(dāng)?shù)孛鞔_彩票資金可用于補充社保基金,，但實際“從來沒見過這筆錢真正用”,。“究其原因，怎么分這筆錢成了部門的權(quán)力,，甚至能不花就不花,。”

浙江省福利彩票發(fā)行管理中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，留存資金往往是要“攢著做大項目”。一些彩票基層工作人員坦言,，其中不乏政績觀念作祟,。比如，優(yōu)先安排本部門專項資金,，或為“以備不時之需”而沉淀,。

——蓋大樓建出租房。即便是打著公益“旗號”,，資金也屢屢被挪用,。上海市審計局報告顯示，2009年該市用于體育場館改造公益金共1643萬元,，但有543萬元實際用在場館辦公房改造及出租房屋修繕,、辦公設(shè)備購置，超規(guī)定范圍的支出占總支出近三成,。事實上,，本應(yīng)用于公益事業(yè)的彩票公益金，被民政,、體育等主管部門拿來建樓,、買車的現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)湖北省審計廳公告,，鄂州市民政局曾挪用38.8萬元公益金用于辦公樓建設(shè);還有13個市州,、28個縣體育局?jǐn)D占挪用公益金約178萬元。

——用作辦公經(jīng)費,。中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示,，彩票公益金按規(guī)定不得用于平衡財政一般預(yù)算，但目前彩票管理制度設(shè)計上有明顯的部門色彩,，變成“哪個部門賣彩票,，哪個部門獲利益”。部門經(jīng)費不足,，就用公益金補充,。例如，湖北松滋市民政局曾挪用13萬元彩票公益金用于機關(guān)經(jīng)費,，荊門市民政局則挪用39.8萬元支付工資,。

加快管辦分離改革

避免公益金成“小金庫”

事實上，早在2001年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》中,，就指出存在彩票發(fā)行費用比例過高,，彩票公益金的使用范圍過于狹窄等問題。同時明確“降低發(fā)行費用,，增加彩票公益金”的改革方向,。

記者采訪了解到,，“經(jīng)手環(huán)節(jié)多”“覬覦部門多”“個人權(quán)力大”，均是基層反映強烈的彩票資金管理突出問題,，各級公益金收入屢屢遠大于當(dāng)年支出,。專家認(rèn)為，這一低效率現(xiàn)狀實際違背了設(shè)立彩票事業(yè)的初衷,。

近年來,，國家體彩中心及陜西、青島等地彩票中心的多位負(fù)責(zé)人先后落馬,。“在公共資金的投入使用中,，要減少審批環(huán)節(jié)，加快資金利用效率,。”北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏說,。一些專家建議，可將公益金過渡為博彩稅,，財政統(tǒng)籌專用避免截留,。

施正文建議，還要加快機構(gòu)市場化,、管辦分離改革,，使彩票事業(yè)與行政部門脫鉤。據(jù)了解,，在彩票的發(fā)行管理中,，“一把手亦官亦商，掌控數(shù)億資金”是導(dǎo)致資金管理失靈的重要原因,。隨著銷量快速提升,，彩票管理機構(gòu)既是事業(yè)單位、又是經(jīng)營機構(gòu)的矛盾正在凸顯,。

專家建議，改革中可專門針對彩票事業(yè)立法,，并成立脫離部門的監(jiān)管委員會依法監(jiān)督;資金的分配上也要納入國家財政預(yù)算,，保證專項足額使用，避免形成部門結(jié)余,。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任張占斌認(rèn)為,，彩票資金需要提高績效。“如果監(jiān)督制度太寬泛或存在缺陷,，就會出現(xiàn)挪用資金等問題,，甚至使這一公益行業(yè)淪為腐敗的高發(fā)區(qū)。”

本版文圖均據(jù)新華社