原標題：按上限要求追求最優(yōu)化,，又不具備前提條件——“頂格管理”逼得基層搞形式主義

形式主義是社會治理中普遍存在的一個問題,，但如果發(fā)展到嚴重地步，成為影響治理效率的突出問題,，恐怕就需要從管理模式以及理念上找找原因了,。

從公共管理學的角度看，普遍存在的形式主義問題與“頂格管理”模式及其理念有關,。所謂“頂格管理”,，簡言之，就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念,。它表現(xiàn)為管理工作中的“四最”——“最全事項,、最高標準、最嚴要求,、最快速度”,，也就是追求經濟學上的所謂“最優(yōu)化”目標。

然而,，實行“頂格管理”,，追求最優(yōu)化，是要有前提的,。首先需要最優(yōu)條件,，其次要付出最高代價與成本。但在實際生活中,，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都是難于實現(xiàn)的,。如果強行要求“最優(yōu)化”，就會造成包括形式主義在內的很多問題,。概括起來說,，“頂格管理”帶來的主要問題：一是會推高管理成本，二是因缺乏操作的靈活性,，會降低政策的適應性,，導致工作難以真正落實。明明做不到,，又強制要求,，于是現(xiàn)實中就只好應付，“形式主義”就這樣出來了,。按基層干部們的說法,，形式主義是官僚主義逼出來的。

以“最全事項”而論,，做任何事情永遠是要有重點的,，不能把所有事一股腦兒都干了。但現(xiàn)在管理工作中事情實在太多了,，動輒“橫向到邊,，縱向到底”。但事情做起來都要到基層,，都要到達管理界面,，所謂“上面千條線，底下一根針”“上面千把錘,，底下一根釘”,。說到國家與社會治理，在上面就是一個想法或說法,，而到下面就是一大片事情?，F(xiàn)在基層以及管理界面上大多是超負荷運轉，這也要管,，那也要做,，結果事情往往是越做越多。社會治理中存在一種規(guī)律性現(xiàn)象——社會適應性反應,。即每一項政策或管理措施在實施過程中,，會遇到管理對象的規(guī)避與反制，進而引發(fā)新的更多問題和提高管理成本,，比如查堵漏洞的措施往往會產生新的鉆空子機會,。

以“最高標準”而論，標準高,，意味著投入的成本要多,，最高標準就要有最大投入。但現(xiàn)在哪來的最大投入呢?至少在基層現(xiàn)在普遍缺乏資源,，缺少經費,。為什么現(xiàn)在有的地方債務問題突出?提那么高的要求，定那么高的指標,，但又沒給夠錢,，結果工作很難做。

以“最嚴要求”而論,，現(xiàn)在上面布置的任務非常具體,，包括路線圖、時間表,、各項標準,，有的干脆就是下發(fā)一個大表格，要求不折不扣地執(zhí)行,。然而須知,，底下情況千差萬別,，不可能和上面的政策一一對應，但現(xiàn)在上面下達任務時配張表,，說必須做到嚴絲合縫,、一一對應，這就變成用主觀裁剪客觀了?，F(xiàn)在有些地方的政策缺乏靈活性,，要求不折不扣，須知現(xiàn)實中不可能有任何一個工作是可以被“不折不扣”地執(zhí)行的,，具體做工作一定要有自由裁量的空間,。用踢足球來比喻，足球賽要精彩,，裁判很重要,。如果要不折不扣地按照所謂的規(guī)則來執(zhí)行，一碰就犯規(guī),，一跑就越位,，那球就沒法踢。所以,，各種政策執(zhí)行時,，都要留有一定余地，要給一定靈活性,，要給執(zhí)行者一定的自由裁量權,。否則，任何政策都無法真正得到執(zhí)行和落實,，還會助長形式主義?，F(xiàn)在基層管理中出現(xiàn)某些奇葩現(xiàn)象，都和這有關系,。

以“最快速度”而論,，我們國家很大，層級很多,，一項工作布置下來,，中間要有時間成本。因此,，任何政策實施都不能過于急迫,，要考慮時間成本，留出足夠的時間,，工作中更不能揠苗助長,。種莊稼一定得是春耕、夏耘,、秋收,、冬藏?，F(xiàn)在有的地方搞的很多形式主義是因為他們連做工作的時間都沒有。有的基層干部說,，一些工作星期一布置,，星期三檢查，星期五督辦,，搞得下面疲于奔命，大量精力都耗在程序上了,，并沒時間去真正地開展工作,。工作時間是有限的，一天不吃不睡也就24小時,，上面不斷來檢查,、督辦，要報告進度,、做階段性總結匯報,，上面來人還要接待，結果工作時間變少了,，只能應付檢查,，坐屋里填表。這種情況多了以后,，底下也就學會糊弄了,。

(作者為中國社會科學院政治學研究所研究員 房寧)