原標題：統(tǒng)一社會信用代碼緣何成為村委會之痛

最近,，一些地方的村委會人員向本報反映，在辦理土地確權(quán)申請,、經(jīng)濟往來開具發(fā)票等事項中，當?shù)匦姓C關要求村委會提供組織機構(gòu)代碼證書或者統(tǒng)一社會信用代碼,，但是當村委會人員找到相關政府部門后,，各部門均表示不能辦理上述代碼，導致村委會難以辦理相關事項,，嚴重影響其相關權(quán)益,。

在推進社會信用體系建設中，統(tǒng)一社會信用代碼是一個重要抓手,。村委會為何會遇到政府相關部門既要求提供,、卻又不賦予統(tǒng)一社會信用代碼的尷尬情況?記者就相關問題進行了梳理并采訪了專家,。

統(tǒng)一社會信用代碼的前世今生

據(jù)記者了解，統(tǒng)一社會信用代碼的前身可以說是組織機構(gòu)代碼,。

組織機構(gòu)代碼,，是指根據(jù)代碼編制規(guī)則編制，賦予每一個組織機構(gòu)在全國范圍內(nèi)唯一的,、始終不變的識別標識碼,。《組織機構(gòu)代碼管理辦法》于2007年12月28日經(jīng)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局務會議審議通過,，自2009年3月1日起施行,。該辦法規(guī)定，組織機構(gòu)代碼證書自頒發(fā)之日起4年內(nèi)有效,。

隨著國家對社會信用體系建設的重視,，國家發(fā)展和改革委員會《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》(以下簡稱“《意見》”)提出：落實社會信用體系建設規(guī)劃綱要，出臺以組織機構(gòu)代碼為基礎的法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設總體方案,，推動信用記錄共建共享,。2015年5月8日，國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《意見》,，并通知要求各省,、自治區(qū)、直轄市人民政府,，國務院各部委,、各直屬機構(gòu)認真貫徹執(zhí)行。

為什么組織機構(gòu)代碼要轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一社會信用代碼?2015年6月11日《國務院關于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》(以下簡稱“《通知》”)提出：“法人和其他組織由現(xiàn)行的注冊登記代碼,、組織機構(gòu)代碼分別申領辦理,，改為一次申領辦理，取得唯一統(tǒng)一代碼;由現(xiàn)行自愿申領組織機構(gòu)代碼,，改為源頭賦予統(tǒng)一代碼,，形成準入登記與賦碼同步完成機制，確保統(tǒng)一代碼覆蓋所有法人和其他組織,。”從以上規(guī)定可以看出,，統(tǒng)一社會信用代碼與組織機構(gòu)代碼有兩點不同：一是實現(xiàn)“全覆蓋”，因為原先的組織機構(gòu)代碼是自愿申領,，所以有的組織可能沒有申領,，不能確保全部覆蓋，而現(xiàn)在要求各種組織一成立就要賦予統(tǒng)一代碼,。二是更為簡潔,、便利，因為原先除了組織機構(gòu)代碼,，還有工商登記注冊代碼,、稅務登記注冊代碼等,，現(xiàn)在則僅需要一個統(tǒng)一代碼即可，特別是對企業(yè)來說,，“三證合一”省去了很多麻煩,。

為了建立以組織機構(gòu)代碼為基礎的法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度，《通知》還要求,，本方案實施后,，各有關部門應盡快完成現(xiàn)有機構(gòu)代碼向統(tǒng)一社會信用代碼過渡。短期內(nèi)難以完成的部門可設立過渡期,，在2017年年底前完成,。有特殊困難的個別領域，最遲不得晚于2020年年底,。在過渡期內(nèi),，統(tǒng)一社會信用代碼與現(xiàn)有各類機構(gòu)代碼并存，各登記管理部門對本方案實施前已設立的法人和其他組織換發(fā)統(tǒng)社會信用一代碼,，逐步完成存量代碼和登記證(照)轉(zhuǎn)換,。未轉(zhuǎn)換的舊登記證(照)在過渡期內(nèi)可繼續(xù)使用。過渡期結(jié)束后,，組織機構(gòu)代碼證和登記管理部門的舊登記證(照)停止使用,，全部改為使用登記管理部門發(fā)放、以統(tǒng)一社會信用代碼為編碼的新登記證(照),。

過渡期內(nèi)村委會,、居委會面臨尷尬

法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設總體方案步步推進，然而,，在實踐中,，村委會、居委會卻遇到了很大的“麻煩”,。

由于原先的組織機構(gòu)代碼系自愿申領,，所以很多村委會、居委會并沒有去主動申領,。而在2015年12月31日,，國家質(zhì)檢總局《關于貫徹落實法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設總體方案有關事項的通知》要求，各地質(zhì)監(jiān)部門(市場監(jiān)督管理部門)從2016年1月1日起,，不再向機關、事業(yè)單位,、社會團體及其他依法成立的機構(gòu)發(fā)放和更換組織機構(gòu)代碼證書,。這就是說，村委會,、居委會已經(jīng)不能再從各地質(zhì)監(jiān)部門獲得組織機構(gòu)代碼證書了,。

那么,，村委會、居委會如何獲得統(tǒng)一社會信用代碼呢?記者通過百度搜索“統(tǒng)一社會信用代碼”,，發(fā)現(xiàn)有很多帖子在詢問：村委會,、居委會著急辦理一些事務，應該到什么部門獲得統(tǒng)一社會信用代碼或者將組織機構(gòu)代碼轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一社會信用代碼?在民政部官方網(wǎng)站上,，記者也看到多條關于這一問題咨詢的答復,。顯然，找不到相關部門獲得統(tǒng)一社會信用代碼,，幾乎成為普遍性的問題,。

應該由哪個部門給村委會、居委會賦予統(tǒng)一社會信用代碼呢?記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，問題并不是那么簡單,。

據(jù)記者了解，2015年12月,，國家發(fā)展改革委等部門召開法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼載體協(xié)調(diào)會,，推進對企業(yè)、機關事業(yè)單位,、社會組織以外的其他各類組織賦碼工作,，建議居民委員會、村民委員會統(tǒng)一社會信用代碼由民政部門賦碼,，請民政部研究提出意見,。

記者就此向民政部相關部門提出采訪請求。幾天后,，民政部新聞辦工作人員答復稱,，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設司確實在牽頭組織對村民委員會、居民委員會賦予統(tǒng)一社會信用代碼這一問題的研究,，并正在和其他部門進行協(xié)商,。

對村委會、居委會賦碼,，民政部相關部門有何意向?工作人員沒有明確表態(tài),。但記者從民政部官方網(wǎng)站看到，從2016年7月15日至2017年5月10日,，在回復公眾關于村委會,、居委會辦理統(tǒng)一社會信用代碼的咨詢中，至少7次明確答復：“民政部高度重視,，積極與有關部門溝通協(xié)調(diào),，共同研究相關工作。有關部門認為，鑒于現(xiàn)行法律均未明確村民委員會,、居民委員會的法人主體地位,，建議對村民委員會、居民委員會暫不賦予統(tǒng)一社會信用代碼,。”

雖然民政部對該問題尚無明確研究結(jié)論,，但是顯然，目前確實沒有哪個政府部門能夠賦予村委會,、居委會統(tǒng)一社會信用代碼,。既然如此，那么實踐中其他政府部門為何要求村委會,、居委會提供統(tǒng)一社會信用代碼呢?比如,，有的村委會在提交土地權(quán)屬爭議案件申請書時，當?shù)貒临Y源部門要求村委會必須提供組織機構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會信用代碼,。近期,，更有一些地方的村委會、居委會反映,，在經(jīng)濟往來中,，應該向他人開具增值稅發(fā)票，但是稅務部門要求其必須提供統(tǒng)一社會信用代碼,。

記者就此向有關部門進行了了解,。國土資源部辦公廳新聞宣傳處工作人員答復記者稱，關于村委會提交土地權(quán)屬爭議案件申請書時是否要提供組織機構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會信用代碼證書,，國土資源部對此并無要求,，該要求應當是各地自行提出的。與此類似,，記者在向國家稅務總局12366電話咨詢時被告知,，開具增值稅發(fā)票要求提供統(tǒng)一社會信用代碼所針對的主體是企業(yè)，不包括村委會,、居委會,，村委會、居委會開具增值稅發(fā)票時不用提供統(tǒng)一社會信用代碼,。

如何解決實踐中的尷尬

未曾申領組織機構(gòu)代碼的村委會,、居委會目前既不能申領組織機構(gòu)代碼，也不能賦予統(tǒng)一社會信用代碼,，而一些地方的國土資源,、稅務等部門仍要求統(tǒng)一社會信用代碼。實踐中的尷尬如何解決?記者就此采訪了相關專家,。

中國行政法學研究會副會長,、中國政法大學教授劉莘認為,，在國家尚未明確如何賦予村委會、居委會統(tǒng)一社會信用代碼的情況下,，地方國土資源等部門提出必須提供統(tǒng)一社會信用代碼的要求是違法的。劉莘表示,，從目前國家層面來說,，既沒有法律要求村委會、居委會可以擁有這個統(tǒng)一社會信用代碼,，也沒有規(guī)定民政部門可以依他們的申請向他們賦予這個代碼,。按照立法法的規(guī)定，所有規(guī)章包括地方規(guī)章和國務院部門規(guī)章都不能在沒有上位法授權(quán)的情形下,，隨意增加相對人的義務或者限縮相對人的權(quán)利,。地方國土資源等部門要求提供統(tǒng)一社會信用代碼的行為屬于額外賦予當事人的義務，顯然違法,。

而中國行政法學研究會副會長,、中國人民大學法學院教授楊建順則表示，這里并不存在是否合法的問題,，因為這是制度變革過程中相關措施不協(xié)調(diào)的體現(xiàn),。制度變革的過程中，總是難免發(fā)生這樣或者那樣的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象,。只要認真對待,，設置相應的過渡性措施，一般就可以較好地解決問題,。在國家尚未明確如何賦予村委會,、居委會統(tǒng)一社會信用代碼的情況下，各地國土資源等部門提出必須提供組織機構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會信用代碼證的要求,，是不合適的,，甚至可以說是違背客觀規(guī)律的濫用權(quán)力之舉。

楊建順還認為,，從組織機構(gòu)代碼證到統(tǒng)一社會信用代碼證,，這種轉(zhuǎn)換涉及到大量機關、單位,、團體及機構(gòu)的換證與領證,，需要有足夠的過渡期。在這種意義上說,，2015年12月31日,，質(zhì)檢總局通知要求各地質(zhì)監(jiān)部門(市場監(jiān)督管理部門)從2016年1月1日起不再發(fā)放和更換組織機構(gòu)代碼證書，其在正當程序理念方面是值得商榷的,。當然,，這不是問題的關鍵,。問題的關鍵在于2015年5月和6月已經(jīng)通知，建設統(tǒng)一社會信用代碼制度,，并允許設立過渡期,，但頂層設計者并沒有注意到過渡期內(nèi)村委會、居委會所遇到的前后失據(jù)的尷尬,。

為了解決實踐中遇到的問題,，有的地方采取了變通辦法。據(jù)《襄陽晚報》2016年6月6日報道,，當?shù)匦姓徟职l(fā)布《組織機構(gòu)辦理統(tǒng)一社會信用代碼的公告》,，明確居委會、村委會到民政部門辦理統(tǒng)一社會信用代碼,。但記者向湖北省襄陽市民政局求證此事時,，工作人員答復稱，由于沒有國家層面的明確規(guī)定,，他們目前對村委會,、居委會不能辦理統(tǒng)一社會信用代碼，于是他們采取了一種變通的處理方法,，即通過協(xié)商,，由村委會、居委會所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等向要求提供統(tǒng)一社會信用代碼的其他政府部門出具證明,，證明該村委會,、居委會是依法被認可的基層組織。

通過出具政府部門的證明作為替代,，這種做法是否可取?劉莘認為,，地方在這個問題上多此一舉。法律要求地方只能就地方性事務作出規(guī)定,，對統(tǒng)一社會信用代碼這樣全國性的事項應該由國家統(tǒng)一規(guī)定,，地方?jīng)]有權(quán)力也無需出臺各自的政策。

而楊建順則表示,，在有權(quán)部門尚未拿出協(xié)調(diào)解決方案之前,，地方有關部門不是袖手旁觀，而是靈活機動采取相應措施應對,，這種姿態(tài)值得肯定,。但是，這種做法畢竟不是長久之計,。

楊建順進一步指出,，這件事情反映了目前某些領域，在推進制度變革過程中行政系統(tǒng)內(nèi)部嚴重缺乏協(xié)調(diào)溝通,。頂層設計者缺乏相互溝通,，地方政府各部門之間的溝通也嚴重闕如,。雖然村委會、居委會的統(tǒng)一社會信用代碼這件事情本身不具有緊迫性,，經(jīng)過出具證明之類的“補救”措施也能變通解決,，但是相關部門應當以此為契機，對各部門之間的溝通協(xié)作機制展開全面而深入的反思,，切實建構(gòu)起有效的公務協(xié)作機制,。

加強部門溝通協(xié)商，保障變革有序過渡

在是否賦予村委會,、居委會統(tǒng)一社會信用代碼這一問題上，中央各部門之間應當如何統(tǒng)一步調(diào),，在“頂層設計”上加以解決?

記者在采訪中了解到,，民政部負責牽頭組織對這一問題的研究，但是至今尚未出臺明確規(guī)定,。而國土資源部工作人員答復記者說,，就村委會賦碼問題，民政部未就他們的意見與國土資源部進行過溝通,。那么,，在相關立法問題上，中央各部門之間應當如何協(xié)調(diào)溝通,，以有效解決相關實踐問題?

劉莘對記者表示,，溝通和協(xié)商是行政機關之間經(jīng)常性的工作。就村委會賦予統(tǒng)一社會信用代碼問題,，如果國土資源部認為民政部沒來協(xié)商,，所以仍然提出這樣的要求，這種態(tài)度是不對的,。國家機關發(fā)現(xiàn)實踐中的問題以后,，誰找誰協(xié)商都是可以的，因為都是國家行政機關,，有必要在行動上保持一致,。

楊建順也認為，關于是否及如何賦予村委會,、居委會統(tǒng)一社會信用代碼的問題,，國土資源部和民政部應該充分協(xié)商溝通，將相關意見告知對方,，與對方進行協(xié)調(diào)溝通,，這些也都是行政組織法原理的內(nèi)在要求。劉莘還表示,，如果中央各部委之間就相關問題無法協(xié)商一致,，可以向國務院匯報,，涉及事項確實重大的話，國務院甚至可以召開常務會議來討論,。

在是否及如何賦予其統(tǒng)一社會信用代碼這件事情上,，如何保障村委會、居委會的合法權(quán)益?楊建順表示,，村委會和居委會的地位很特殊,，與通常的行政相對人不能完全等同。推進統(tǒng)一社會信用代碼制度乃至其他制度變革,，應當尊重既成的行政及社會現(xiàn)實,，尊重規(guī)律性，強調(diào)各相關部門之間的協(xié)調(diào)溝通,，重視過渡性措施,，注重提供各類便利。楊建順建議,，相關部門應當盡快拿出協(xié)調(diào)解決辦法,，而不應當讓村委會、居委會為相關部門的改革措施不到位買單,，長期處于這種尷尬境地,。

劉金林