原標(biāo)題:告別銀行貸 發(fā)行“公路債”——政府收費(fèi)公路融資迎顛覆性改革

財(cái)政部、交通運(yùn)輸部12日聯(lián)合對(duì)外發(fā)文,，決定今年在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券,。

從昔日政府高度依賴(lài)銀行借貸籌資修路,，到未來(lái)政府只能靠發(fā)債破解融資難題，這一顛覆性改變能否緩解我國(guó)收費(fèi)公路建設(shè)融資困境,，防范收費(fèi)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?

開(kāi)“前門(mén)”補(bǔ)融資缺口

2016年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,，2016年全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額為4.86萬(wàn)億元，其中政府還貸公路2.61萬(wàn)億元,，經(jīng)營(yíng)性公路2.25萬(wàn)億元,。

這樣的債務(wù)余額意味著什么?“相當(dāng)于政府還貸公路每收10元通行費(fèi)，有7元需要支付給銀行等債權(quán)人用于償還債務(wù)利息,，其中不包含償還債務(wù)本金支出,。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院高級(jí)工程師王燕弓說(shuō)，由于債務(wù)規(guī)模較大,、銀行貸款融資成本偏高,，使得收費(fèi)公路特別是政府還貸公路的利息負(fù)擔(dān)十分沉重。

2016年,，政府還貸公路的利息支出為1278億元,，占1811億元通行費(fèi)收入的70.6%。“無(wú)論是政府還貸公路還是經(jīng)營(yíng)性公路,，建設(shè)投資的七成左右都是以銀行貸款為主的債務(wù)性資金,。”王燕弓說(shuō)。

自從2015年《預(yù)算法》修訂出臺(tái)后,，國(guó)家對(duì)政府舉債方式收緊和規(guī)范,，政府不能再靠銀行貸款對(duì)新修建的收費(fèi)公路進(jìn)行融資。原先政府“貸款修路,、收費(fèi)還貸”的模式無(wú)法為繼,，必須開(kāi)辟新的融資渠道，滿(mǎn)足全國(guó)所有收費(fèi)公路的建設(shè)需求,。

我國(guó)收費(fèi)公路分為“政府還貸公路”和“經(jīng)營(yíng)性公路”兩部分,，前者是指政府交通主管部門(mén)利用貸款修建的公路，后者是指社會(huì)資本通過(guò)BOT方式投資建設(shè)或者有償受讓收費(fèi)權(quán)的公路,。

按照國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃,，到2030年，我國(guó)將建成11.8萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng),，另規(guī)劃1.8萬(wàn)公里遠(yuǎn)期展望線,，基本實(shí)現(xiàn)高速公路對(duì)城區(qū)20萬(wàn)以上人口城市的全覆蓋。截至2016年底,，國(guó)家高速公路網(wǎng)已經(jīng)建成通車(chē)9.92萬(wàn)公里,，完成了約73%的建設(shè)目標(biāo),，剩下的主要集中在中西部地區(qū)，大多是難啃的“硬骨頭”,。

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院高級(jí)工程師楊建平說(shuō),，由于經(jīng)營(yíng)性公路對(duì)投資回報(bào)的要求，在公路建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益偏低,、但社會(huì)效益非常高的地區(qū)和路線,，依然需要依靠政府出面，通過(guò)依法發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券的方式籌集收費(fèi)公路建設(shè)資金,，就是開(kāi)“前門(mén)”補(bǔ)融資缺口,。

“堵后門(mén)”確保償還能力與發(fā)債規(guī)模相匹配

我國(guó)收費(fèi)公路償債資金壓力與公路建設(shè)資金缺口相互疊加，一方面是公路的建設(shè)需求,，另一方面是債務(wù)的階段性,、局部性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不容忽視。發(fā)行收費(fèi)公路政府專(zhuān)項(xiàng)債券,，會(huì)給公路建設(shè)帶來(lái)什么影響?

試行辦法明確,，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券資金專(zhuān)項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先用于國(guó)家高速公路項(xiàng)目建設(shè),，重點(diǎn)支持“一帶一路”,、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè),。

“這將有效遏制一些地方的盲目建設(shè),。”王燕弓表示，與以前政府還貸公路“修多少路,，貸多少款”的方式相比,，未來(lái)政府收費(fèi)公路是按照“發(fā)多少債，修多少路”的方式發(fā)展,，兩者在規(guī)?？刂品矫嬗兄举|(zhì)的區(qū)別。后者可以通過(guò)對(duì)不同地區(qū),、不同時(shí)間,、不同項(xiàng)目發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債券額度的調(diào)控，有效調(diào)整收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏,，確保政府收費(fèi)公路償還能力與發(fā)債規(guī)模相匹配,。

根據(jù)試行辦法，收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券資金不得用于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路,，也不得用于非收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè),，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護(hù)支出，也不得用于償還存量債務(wù)。債券收支納入政府性基金預(yù)算管理,，接受人大監(jiān)督;收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券按照市場(chǎng)化原則發(fā)行,，期限,、結(jié)構(gòu)明確合理,，信息公開(kāi)透明，便于市場(chǎng)和公眾監(jiān)督,。

“有利于降低偏高的融資成本,、合理控制債務(wù)規(guī)模、有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，還可以大幅降低收費(fèi)公路投資門(mén)檻,，將動(dòng)輒幾十、上百億的巨額投資化整為零變?yōu)閷?zhuān)項(xiàng)債券,，吸引包括中小投資者在內(nèi)的更多社會(huì)資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。”王燕弓說(shuō)，通過(guò)政府增信作用,，給予社會(huì)投資者穩(wěn)定預(yù)期和公開(kāi),、透明、合理的投資回報(bào),，可以避免社會(huì)資本直接投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目存在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),。

算好收費(fèi)公路發(fā)展細(xì)賬

“和收費(fèi)公路總體債務(wù)相比，發(fā)行債券只是杯水車(chē)薪,。”楊建平說(shuō),，發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券，是針對(duì)未來(lái)要修建的公路,，屬于增量部分,，對(duì)于已經(jīng)建成的政府還貸公路，也就是存量部分,，并不適用,。收費(fèi)公路背后的主要支出是剛性的，債依然要還,，路依然要養(yǎng),。

關(guān)于收費(fèi)公路，群眾希望降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或減免通行費(fèi),。“一旦收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)突破連利息都無(wú)法支付的警戒線,，需要借新還息時(shí)，收費(fèi)公路債務(wù)雪球?qū)?huì)越滾越大,，失去控制,。”國(guó)家行政學(xué)院交通運(yùn)輸管理改革研究課題組組長(zhǎng)王偉說(shuō)，在收費(fèi)公路整體收不抵支、收支缺口逐年成倍擴(kuò)大的情況下,，減免通行費(fèi)的實(shí)質(zhì)是在降低收費(fèi)公路的還本付息能力,，意味著償債能力的下降和償債進(jìn)度的放緩。

從2016年收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)看,，當(dāng)年收費(fèi)公路整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控,，但由于存在收支缺口4143.3億元，大量債務(wù)需要依靠舉借新債償還,，這會(huì)使未來(lái)的償債壓力逐年加大,。

“能否清償債務(wù)余額，主要取決于未來(lái)收入的變化和收費(fèi)期限的長(zhǎng)短,。”王偉說(shuō),，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于收費(fèi)期限，只要收費(fèi)期限能符合實(shí)際需要,，收入覆蓋管養(yǎng)成本,、利息后還具有還本能力，最終實(shí)現(xiàn)債務(wù)清償?shù)膯?wèn)題不大,。

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院研究員虞明遠(yuǎn)說(shuō),，公路交通的巨大成就和巨額債務(wù)的矛盾，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)公路發(fā)展需求增長(zhǎng)與政府財(cái)政能力不足的矛盾,，成為我國(guó)公路的深層次,、突出矛盾。

有沒(méi)有解決公路建設(shè)的巨額債務(wù)與發(fā)展資金,、促進(jìn)公路可持續(xù)發(fā)展的治本之策?“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃明確提出,，完善收費(fèi)公路政策，逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制,。

虞明遠(yuǎn)表示,，要算好收費(fèi)公路發(fā)展細(xì)賬，厘清債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)投資壓力,，避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的問(wèn)題,。盡快修訂完善收費(fèi)公路管理?xiàng)l例。政府的公共財(cái)政性資金要更多投向國(guó)省道干線和農(nóng)村公路的建設(shè),、改造與養(yǎng)護(hù),，建立健全公路管理體制，使有限的資金發(fā)揮最大的效益;對(duì)于占路網(wǎng)不足4%的收費(fèi)公路,，要更多利用社會(huì)資源,，探索有效地收費(fèi)公路管理的體制機(jī)制。

(記者 趙文君 劉紅霞 申鋮)